Raad van State waarschuwt voor risico’s rechtszekerheid van scholen

Het wetsvoorstel onderging in de loop van de tijd verschillende belangrijke wijzigingen, die te maken hadden met de definitie van wanbeheer en de criteria voor het kunnen geven van een (spoed)aanwijzing. Door deze wijzigingen is het wetsvoorstel complexer geworden en worden nieuwe begrippen als 'wezenlijk vermoeden' en 'flagrante overtreding' niet geconcretiseerd. Dit vormde voor de Eerste Kamer reden om extra advies te vragen aan de Raad van State.

Over die term ‘flagrante overtreding’ zegt de Raad van State dat het een ongebruikelijke term is die in combinatie met de ook genoemde term ‘structureel’ vragen oproept en daarom juridisch kwetsbaar is als grond als grond voor een aanwijzing. Volgens de Raad kan een enkele incidentele ernstige overtreding van de burgerschapsopdracht in ieder geval niet automatisch aanleiding zijn voor een aanwijzing wegens wanbeheer. Bij onverwachte en onvoorziene gebeurtenissen op de werkvloer, waarmee het bevoegd gezag van de school geen rekening kon houden, zal zelden sprake kunnen zijn van wanbeheer. Volgens de opstellers van het advies zal het bevoegd gezag ten minste in staat moeten worden gesteld om onderzoek te doen naar de gang van zaken en, vanzelfsprekend met urgentie, gepaste maatregelen te treffen om te voorkomen dat er nieuwe incidenten ontstaan.

De burgerschapsopdracht en de zorgplicht voor de veiligheid zijn open normen, met globaal geformuleerde opdrachten en bijbehorende verplichtingen. Er wordt aan de scholen veel ruimte geboden om deze normen in te vullen, in aansluiting op hun levensbeschouwelijke of pedagogische visie. Dat geldt wat de Raad van State betreft in het bijzonder voor de norm ‘basiswaarden van de democratische rechtsstaat’. Het is aan de scholen (of aan de wetgever), maar niet aan de Onderwijsinspectie om de inhoud van deze norm te concretiseren. Het onderzoekskader PO 2021 van de Onderwijsinspectie komen expliciet aan de orde, waar in een bijlage een document met een uitwerking van burgerschap en basiswaarden is opgenomen. Volgens de Raad van State betreft deze bijlage “een niet op de wet gebaseerd document, dat weliswaar concrete handvatten geeft voor het toezicht door de Inspectie, maar scholen noch rechter bindt.”

Een van de doelen van het wetsvoorstel Uitbreiding bestuurlijk instrumentarium onderwijs is om de minister de mogelijkheid te bieden met een spoedaanwijzing sneller in te grijpen bij scholen. Het wetsvoorstel stelt hier nu als voorwaarde bij dat er sprake is van een wezenlijk vermoeden van wanbeheer. Eerder hebben experts twijfels geuit of er inderdaad sprake is van tijdwinst als dit voorstel wordt aangenomen. De Raad van State zet op dit punt ook een groot vraagteken: de voorwaarde wezenlijk vermoeden betekent dat er in de meeste gevallen niet te ontkomen zal zijn aan nader onderzoek, waarbij de Onderwijsinspectie met grote terughoudendheid moet toetsen: “Er bestaat anders immers het risico dat te snel en tot schade van het onderwijs wordt ingegrepen.”

Verus omarmt het advies van de Raad van State, maar kijkt met een kritische blik naar het wetsvoorstel Uitbreiding bestuurlijk instrumentarium onderwijs. Zo vindt Verus de uitvoering van dit wetsvoorstel niet wenselijk. Maar, wanneer de regering de uitleg van de Raad van State volgt, worden in ieder geval aan enkele belangrijke bezwaren tegemoetgekomen.