Dico Baars constateert dat er drie problemen zijn die wetenschappers en bestuurders door middel van stevigere overheidssturing op de burgerschapsopdracht willen aanpakken. Hij bekritiseert dit instrumentele gebruik van de burgerschapsopdracht.
Er zijn drie problemen die wetenschappers en bestuurders willen aanpakken via de inzet van de burgerschapsopdracht in het onderwijs. Deze problemen zijn de tekortschietende burgerschapskennis bij leerlingen, de vervaging van het onderscheid tussen openbare en bijzondere scholen, en het tegengaan van antidemocratische schoolculturen.
Burgerschapskennis bij leerlingen schiet tekort
Op basis van recente onderzoeken lijkt het slecht gesteld met de burgerschapskennis bij leerlingen. Burgerschapskennis van Nederlandse leerlingen blijft in vergelijking met hun internationale leeftijdsgenoten achter. Vmbo-leerlingen doen het beduidend minder dan leerlingen op het havo/vwo. En de recente peiling burgerschap in het basisonderwijs laat zien dat in de afgelopen tien jaar er geen verbetering lijkt te zijn opgetreden. De regering kondigt daarom een masterplan ‘versterking van basisvaardigheden’ aan, waarvan burgerschap een van de vier onderdelen vormt. Daarin wordt vooral ingezet op het stellen van duidelijke doelen, het werken met bewezen effectieve methoden en het verstevigen van de rol van de Onderwijsinspectie, die sneller moet kunnen ingrijpen.
Vervaging onderscheid openbare en bijzondere scholen
Door de vervaging van het onderscheid tussen openbare en bijzondere scholen vindt emeritus hoogleraar onderwijsrecht Paul Zoontjes dat het onduidelijker is geworden waar scholen voor staan. Volgens hem kan het begrip burgerschap een maatstaf zijn aan de hand waarvan de betekenis van het onderwijs, de omgang met elkaar, en de organisatie van activiteiten in en buiten de school opnieuw bepaald kan worden. Een heldere burgerschapsopdracht vanuit de overheid kan in zijn optiek fungeren als leidend beginsel in het funderend onderwijs en het verlies van de ‘vaste oriëntatie’ van openbare en bijzondere scholen compenseren.
Schoolcultuur met antidemocratische uitingen
Vorig jaar werd het wetsvoorstel verduidelijking burgerschapsopdracht aangenomen. In dit wetsvoorstel heeft de regering een bredere basis gecreëerd om te kunnen ingrijpen als een schoolcultuur antidemocratische elementen bevat. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State stelde in 2011 namelijk tot groot ongenoegen van de overheid dat de huidige burgerschapswet “scholen een grote vrijheid laat bij het vormgeven aan de doelstellingen van burgerschapsvorming en integratie, en het bevoegd gezag daarmee alleen in strijd handelt indien het op geen enkele wijze gestalte heeft gegeven aan onderwijs dat mede is gericht op het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie.” De rechtbank Amsterdam bevestigde deze lijn ook in de zaak over het Cornelius Haga Lyceum. De regering vond het daarom van groot belang in de toekomst verzekerd te zijn van een wettelijke basis om in te kunnen grijpen indien de rechtsstaat en de democratie worden ondermijnd
Burgerschap als resultaat van beleid?
Steviger sturen op de burgerschapsopdracht klinkt logisch om problemen aan te pakken. Alexis de Tocqueville leert ons echter hoe een dominante overheid maatschappelijke verbanden – bewegingen ‘van onderop’ – behoorlijk in de weg kan zitten. Tocqueville zou gruwen van een door de overheid geconstrueerd burgerschap of een burgerschap dat niet meer is dan een resultaat van beleid. In deze geest noem ik hier twee belangrijke beperkingen aan stevigere overheidssturing.
1. Grenzen aan beheersing en meetbaarheid
Hoewel de huidige tendens in het beleid rond burgerschapsonderwijs steeds meer gericht is op het ontwikkelen van (meetbare) burgerschapscompetenties, heeft het proefschrift van Jeroen van Waveren inzichtelijk gemaakt dat burgerschap zich niet op die manier laat vertalen. Het beleid ten aanzien van burgerschapsonderwijs zou volgens hem niet gericht moeten zijn op het ontwikkelen van standaarden, methoden of andere ‘instrumenten’, maar op het professionaliseren, opleiden en ondersteunen van leerkrachten binnen dit domein. Bovendien weten we door de Böckenförde-paradox dat de overheid een democratisch ethos helemaal niet kan garanderen via monitoring en verplichting. De overheid kan hooguit de randvoorwaarden scheppen, waaronder een democratisch ethos kan groeien en in stand kan worden gehouden.
2. Balans tussen onderwijsvrijheid en overheidszorg
Betekent dit een pleidooi voor ongelimiteerde ruimte voor scholen en een laissez-faire houding van de overheid? Dat is natuurlijk niet het geval. Vrijheid en verantwoordelijkheid zijn twee kanten van dezelfde medaille. De vrijheid van scholen kan niet los gezien worden van het bewaken van de onderwijskwaliteit en het dienen van publieke belangen, zoals het tegengaan van antidemocratische krachten, het bevorderen van integratie en het bestrijden van gevoelens van onzekerheid bij jongeren. In die zin is het logisch dat de vrijheid begrensd wordt door een wettelijke burgerschapsopdracht aan het onderwijs op te leggen. Tegelijk is de onderwijsvrijheid er óók, omdat er geen beste manier is aan te wijzen waarop burgerschapsonderwijs vorm en inhoud kan krijgen en elke school bovendien in zijn eigen sociale context functioneert.
Om met de woorden van advocaat Jaco van den Brink af te sluiten:
“Juist in een tijd waarin er enerzijds een behoefte bestaat aan een breed gedeelde burgerschapsethiek, maar er anderzijds consensus ontbreekt over de exacte reikwijdte van deze waarden en ook over de levensbeschouwelijke inkleuring, moeten we het risico onder ogen zien dat overheidsinstrumenten te ver gaan in het inperken van maatschappelijke vrijheden.
Deze blog verscheen eerder bij het project Tocqueville, Religie en Democratie van de Radboud Universiteit.
