‘Burgerschapsopdracht is aangescherpt, maar wordt door Inspectie ook als vluchtheuvel gebruikt’

Voor haar onderzoek naar de juridische onderbouwing van herstelopdrachten verzamelde Van Schoonhoven 85 inspectierapporten uit 2023, zowel op school- als bestuursniveau. Hierbij keek ze naar de inspectieoordelen, het aantal herstelopdrachten dat hieruit voortvloeide en in welke hoek de herstelopdrachten voornamelijk zaten. Deze herstelopdrachten vergeleek ze vervolgens met juridische criteria. Hieruit volgt dat de Inspectie enkel herstelopdrachten mag geven als scholen of besturen de deugdelijkheidseisen niet naleven. De Inspectie mag wél een stimulerende rol spelen in de verbetering van het onderwijs, maar daarvoor moet wel oog blijven voor de pedagogische-didactische ruimte van scholen. Bij Verus staat dit ook hoog in het vaandel.

“Mijn onderzoek omvat meer dan herstelopdrachten op het vlak van burgerschap; er zijn ook op legio andere onderwerpen herstelopdrachten gegeven. In het onderzoek wordt dat ook beschreven. Dat gezegd zijnde is het in maatschappelijk opzicht goed verklaarbaar dat er ook herstelopdrachten rond de invulling van de burgerschapsopdracht zijn verstrekt. De aangescherpte opdracht brengt tot uiting dat we willen dat scholen expliciet aandacht besteden aan socialisatie van leerlingen en studenten in de Nederlandse samenleving, om zo meer cohesie en samenhang te creëren. In de juridische zin is deze opdracht vrij algemeen neergezet in de onderwijswetten. Maar we weten ook dat de roep van de politiek en samenleving meer moet omvatten dan alleen dat de bestuurder van een school ‘wel eens een boekje leest over burgerschap’. De opdracht moet écht neerdalen in het onderwijs. In de onderwijswetten vind je echter geen concrete voorschriften over burgerschapsonderwijs. Daar heeft voormalig minister Arie Slob destijds bewust voor gekozen. De burgerschapsopdracht is aangescherpt, maar het burgerschapsonderwijs nog niet vanwege de kerndoelen die momenteel worden gerealiseerd.

De opdracht wordt nu door de Inspectie als vluchtheuvel gezien. Juridisch gezien gaat het dan mis, want ze mogen niet zoveel over de inhoud van het burgerschapsonderwijs zeggen. Dit gebeurt wel. Soms wordt genoemd dat er te weinig samenhang is of dat het burgerschapsonderwijs te weinig doelgericht is. Wat is dan te weinig? Er is geen norm die zegt dat het te weinig is. Ik zeg zeker niet dat onterechte uitspraken zijn, maar achter de schermen is het toezicht hierop juridisch gewoon niet goed afgehecht.”

“De aanzet voor dit onderzoek, dat over meer gaat dan enkel ‘burgerschap’, is bij mij al gelegd in 2018/2019. Toen vroeg ik me al af wat er gebeurde met het onderzoekskader. Ik vond het vreemd hoe het was opgezet. De wet van Roelof Bisschop maakte dat de opdracht van de Inspectie in de Wet op het onderwijstoezicht wijzigde. Daardoor heeft zij nu de taak om toezicht te houden op de naleving van deugdelijkheidseisen en daarnaast heeft zij een stimulerende taak voor verbetering van kwaliteit. Het onderzoekskader is in opzet bepaald op basis van de pilots die er echter al waren vóór het wetsvoorstel. Er is doorgegaan op deze opzet. Dat idee had ik al heel lang, maar ik heb nooit de tijd gehad om het uit te zoeken. Afgelopen najaar had ik weer een opleiding bij het VU, waar ik met bestuurders en schoolleiders sprak. Velen waren ontevreden over wat hen was overkomen rondom de herstelopdrachten. Toen ik begreep dat zij met eenzelfde gevoel zaten, was dit voor mij motivatie om hier dieper in te duiken.”

“Het was eigenlijk erger dan ik had verwacht. Ik had vooraf niet gedacht dat een deel van de herstelopdrachten geen juridische grondslag heeft. Het onderzoekskader is al die jaren niet bijgesteld en op basis van politieke druk ingekleurd in een scheef stramien. Het is nodig dat bij een volgende editie van het onderzoekskader een beslissing wordt gemaakt. Hoe gaan we verder? Er is nu een juridisch risico: wil men dit houden? Of gaan we op zoek naar een beter juridisch fundament?

Wel wil ik benadrukken dat er zeker ook herstelopdrachten waren die juridisch volkomen sluitend waren, bijvoorbeeld over onbevoegde docenten voor de klas of een bepaalde richtlijn in de jaarverslaglegging die incorrect was uitgevoerd. Hierbij stond vast dat een school de deugdelijkheidseis niet had nageleefd, dan hoort de Inspectie dus een herstelopdracht te geven.”

“De deugdelijkheidseis van burgerschap maar ook het ononderbroken ontwikkelingsproces zijn vrij algemeen gesteld. Dat is niet voor niets: de school heeft de pedagogische en didactische ruimte om dit verder kleur te geven. Er moet een basaal plan zijn waar je pedagogisch en didactisch voor staat, dat is helder geformuleerd door de wetgever. In de praktijk zie je dat een inspecteur de school in komt met zijn of haar eigen opvattingen over goed onderwijs. De inspecteur kan vinden dat het geen goede les is of dat het lesklimaat niet stimulerend genoeg is, en daarbij wordt een herstelopdracht gegeven. Juridisch gezien mag de inspecteur dit niet vanuit louter onderwijskundige motieven doen. De inspecteur mag wel gebruikmaken van de stimulerende rol en aangeven dat een school op een verkeerd spoor zit en bij een andere school in de buurt kan ‘afkijken’.”

“Als jij vindt dat je school of bestuur onrecht wordt aangedaan met een bepaalde uitspraak van de Inspectie in een rapport of in de vorm van een herstelopdracht: neem dit gevoel serieus. Je hoeft niet zozeer direct de verhouding met de Inspectie op scherp te zetten. Markeer dit vooral voor jezelf, bespreek het in bestuurlijke netwerken en wissel voorbeelden met collega’s uit. Samen sta je sterker. Er kan zo de komende tijd een eenduidiger geluid doorklinken in het zogeheten ringenoverleg, waar de toepassing van de toezichtspraktijk aan bod komt. Als er een brede weerklank vanuit de onderwijssector komt, wordt de noodzaak voor een ander, nieuw onderzoekskader groter.”

Heb je een vraag over burgerschapsvorming op jouw school? Neem contact op met identiteitsadviseurs Erik Renkema, Guido de Bruin en Marcel Elsenaar.