Aangescherpte burgerschapswet treedt per 1 augustus in werking

1. Wat verstaan we nu eigenlijk onder de term burgerschap?

Experts geven verschillende antwoorden op deze vraag. De Onderwijsraad onderscheidt bijvoorbeeld drie dimensies, namelijk de politiek-juridische, sociaal-culturele en morele dimensies van burgerschap. Binnen de politiek-juridische dimensie vallen de rechten en plichten die burgers hebben ten opzichte van de overheid en van elkaar. De sociaal-culturele dimensie gaat over de manier waarop burgers met elkaar samenleven en tot welke groepen zij zich rekenen. De morele dimensie ten slotte duidt op de verschillende waardeoriëntaties die van invloed zijn op het beeld van de goede samenleving. Lees hier meer over in het whitepaper dat Gert Biesta op verzoek van Verus schreef.

Op deze dimensies wordt van scholen verwacht dat zij een herkenbare visie geven. Vervolgens is het aan scholen om op doelgerichte wijze invulling te geven aan burgerschapsonderwijs in het onderwijsprogramma via een samenhangend programma door de leerjaren heen, waarbij de school ook concreet dient te formuleren wat leerlingen zullen leren. Een gedegen monitoring en evaluatie van het burgerschapsonderwijs hoort hier ook bij.

2. Wat vormde de aanleiding om de burgerschapsopdracht te verduidelijken?

In 2006 werd voor het eerst een wettelijke burgerschapsopdracht vastgelegd in de wet. Het kabinet schreef destijds dat er steeds meer signalen zijn dat de grens bereikt is van de individuele vrijheid van burgers. “Het is tijd de relaties tussen burgers onderling en de relatie tussen burger en overheid te herijken in de zin van actief en verantwoord burgerschap.” Sindsdien geldt de opdracht aan scholen om actief burgerschap te bevorderen als een algemene opdracht voor het funderend onderwijs. Het gaat dan in eerste instantie niet om de onderwijsinhoud, maar om de organisatie en praktijk van het onderwijs.

Onderzoek

Uit onderzoek van de Onderwijsinspectie bleek dat scholen voldoen aan de eisen uit de wet- en regelgeving: Ondanks verschillen in uitwerking en intensiteit van het onderwijs komt bevordering van burgerschap op vrijwel alle scholen in een of andere vorm aan de orde. Zowel de sociale aspecten, zoals bevordering van sociale vaardigheden en omgangsregels, als de maatschappelijke dimensie, zoals diversiteit en democratie, krijgen aandacht. Toch adviseert de Onderwijsinspectie op basis van de kwaliteitsverschillen tussen scholen en op basis van internationaal vergelijkend onderzoek om de burgerschapsopdracht te verduidelijken en preciezer vast te leggen wat van scholen wordt verwacht. Het voornemen tot verduidelijking van de algemene burgerschapsopdracht is dan ook op 7 februari 2017 door het kabinet aangekondigd in reactie op dit advies van de Onderwijsinspectie.

In de beoogde herziening van de burgerschapsopdracht hanteert de regering echter niet alleen onderwijskundige argumenten. De regering vindt het ook nodig om een zorgplicht voor het bevoegd gezag in te voeren om zo een bredere basis te creëren om te kunnen ingrijpen indien een schoolcultuur antidemocratische elementen bevat. De bron van het ongenoegen wordt onder woorden gebracht door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, die in 2011 in de uitspraak aangaande As-Siddieq stelde dat de huidige burgerschapswet “scholen een grote vrijheid laat bij het vormgeven aan de doelstellingen van burgerschapsvorming en integratie, en het bevoegd gezag daarmee alleen in strijd handelt indien het op geen enkele wijze gestalte heeft gegeven aan onderwijs dat mede is gericht op het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie.” Rechtbank Amsterdam bevestigde deze lijn ook in de zaak Cornelius Haga Lyceum.

3. Hoe houden we de balans tussen onderwijsvrijheid en overheidszorg?

In de verhouding van de wettelijke regeling van burgerschap tot de vrijheid van onderwijs hanteert de Onderwijsraad drie uitgangspunten. Ten eerste stelt de raad dat de vrijheid van scholen niet los gezien kan worden van het bewaken van de onderwijskwaliteit en het dienen van publieke belangen, zoals het tegengaan van antidemocratische krachten, het bevorderen van integratie en het bestrijden van gevoelens van onzekerheid bij jongeren. Dit rechtvaardigt een begrenzing van de vrijheid door een wettelijke burgerschapsopdracht aan het onderwijs op te leggen. Volgens de raad moet onderwijsvrijheid er óók zijn omdat er geen beste manier is aan te wijzen waarop burgerschapsonderwijs gestalte kan krijgen en elke school bovendien in zijn eigen sociale context functioneert. Ten tweede moet de wetgever de grens zo scherp mogelijk bepalen, zodat scholen helder weten welke verplichtingen er gelden. Ten derde zou de wetgever zich moeten beperken tot een gemeenschappelijke kern, omdat de visie op burgerschap al snel raakt aan levensbeschouwelijke en pedagogische visies.

Met andere woorden: de Onderwijsraad veronderstelt dat de wetgever een bepaalde terughoudendheid zou moeten hebben om de balans tussen (onderwijs)vrijheid en overheidszorg in evenwicht te houden. Het kabinet erkent dit ook expliciet: “Burgerschapsonderwijs is nauw verbonden met de levensbeschouwelijke of pedagogische grondslag van scholen en raakt daarom aan de vrijheid van onderwijs. Met inachtneming van dit uitgangspunt kunnen door de wetgever kwaliteitseisen worden gesteld en kan de gemeenschappelijke, verbindende kern van het burgerschapsonderwijs worden geborgd.”

4. Wat is de waarde van pedagogische opvattingen en levensbeschouwingen?

Het is noodzakelijk in een liberale democratie dat burgers zich houden aan de grondwettelijke grenzen die aan het politieke besluitvormingsproces zijn gesteld, en dat zij elkaars overtuigingen respecteren. De overheid kan zo'n ethos echter niet 'introduceren'. Burgerschap en sociale cohesie zijn moeilijk af te dwingen. De overheid kan hooguit helpen om de voorwaarden te scheppen waaronder een democratisch ethos kan groeien en in stand kan worden gehouden. Dit werd bijvoorbeeld door senator Ruard Ganzevoort treffend onder woorden gebracht in zijn bijdrage aan het debat over de burgerschapswet.

Maatschappelijke verbanden, waaronder scholen, zijn essentieel voor het laten groeien van een democratisch ethos. Zij vervullen daarmee een cruciale rol in de democratische rechtstaat. Dit onderstreept de waarde van pedagogische opvattingen en levensbeschouwingen in het onderwijs en laat zien waar in de eerste plaats de basis wordt gelegd voor een democratische en constitutionele orde.